全民节能行动计划

节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举，把节约放在首位的能源发展战略。“十一五”和“十二五”期间，国家把单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标，加大节能工作力度，取得明显成效，有力支撑了经济平稳较快发展，促进了产业结构优化升级，推动了节能技术进步，大幅提高了能效水平，有效缓解了环境压力，为应对气候变化作出了重要贡献。

当前世界经济在深度调整中曲折复苏，人类面临气候变化重大挑战，发展理念不断创新，绿色节能低碳可持续发展已成为全球共识。我国人口多、能源资源底子薄、生态环境脆弱，随着新型工业化、城镇化、现代化不断推进，能源生产和消费持续增长，高投入、高消耗、高碳排放、高污染的粗放型增长方式尚未根本扭转，化石能源使用导致的雾霾频发威胁到群众健康，生态环境质量呈恶化趋势，已成全面建成小康社会的明显短板。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，大幅提高能源资源开发利用效率、有效控制能源消耗总量、大幅减少主要污染物排放总量、推动生态质量总体改善是小康社会重要目标。为贯彻党中央国务院生态文明建设要求，加快建设资源节约型、环境友好型社会，推动能源生产和消费革命，把节能摆在更加突出的战略位置，贯穿于经济社会发展全过程和各领域，加快形成能源节约型社会，促进绿色发展，特制定本行动计划。

一、总体要求

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，贯彻节约资源和保护环境基本国策，坚持节能优先战略方针，以建设能源节约型社会为目标，大幅提高能源资源利用效率，保障国家能源安全，改善环境质量，推动形成节约、清洁、高效、安全、可持续的能源消费体系。

（二）基本原则

坚持节约优先原则。落实节约资源基本国策，实施节能优先战略，集约高效开发利用能源，实行能源消费强度和总量“双控”制度，倒逼能源利用方式转型升级。

坚持创新驱动原则。坚持节能创新驱动，鼓励节能技术、工艺、设计创新，积极推广应用节能技术、装备和产品等，通过科技创新和技术进步持续发掘节能潜力，发展节能服务产业。树立技术进步、科技创新决定节能未来的理念，坚持追赶与跨越并重，打造重点节能技术的国际竞争力。

坚持企业主体和政府引导相结合原则。强化法律法规约束，营造公平公正的市场竞争氛围，发挥市场配置资源的决定性作用，发挥好政府引导和监管作用、企业节能主体作用、社会组织和公众参与监督作用。

坚持系统节能原则。坚持系统节能原则，从生产系统、企业整体、园区整体、城市整体的角度统筹提出系统节能解决方案，通过系统优化尽可能挖掘更大节能潜力。

坚持整体推进和突出重点相结合原则。通过法律手段、市场机制、行政措施、激励政策引导和推进全社会节能，突出抓好工业、建筑、交通、公共机构等重点领域和重点用能单位节能。加大淘汰落后产能力度，积极化解高耗能等传统产业产能过剩矛盾。积极培育引导节能环保等战略新兴产业和现代服务业发展。

（三）主要目标

到2020年，全国万元国内生产总值能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在X亿吨；主要高耗能行业能效水平达到世界先进水平，工业能源消费力争达到峰值，建筑、交通、公共机构等重点领域能效水平大幅提升，能源清洁高效利用水平显著提升，节能产业快速发展。

二、主要任务

（一）能效领跑者引领行动

建立能效领跑者制度，定期发布能源利用效率最高的终端用能产品领跑者目录、单位产品能耗最低的重点用能企业名单、能源利用效率最高的公共机构名单。通过树立能效领跑者标杆、实施政策激励、定期提高标准、健全能效标识，形成推动终端用能产品、高耗能行业、公共机构能源利用水平持续提升的长效机制。

产品能效领跑者。选择量大面广、节能潜力大、基础条件好的变频空调、电冰箱、滚筒洗衣机、平板电视、空气净化器等家电产品、办公设备、商用设备、照明产品、工业设备以及交通运输工具等用能产品，实施能效领跑者引领行动。国家鼓励支持能效领跑产品的技术研发、宣传和推广。建立能效领跑产品指标的标准转化机制，根据具体产品的节能技术发展情况，明确领跑产品能效水平转化为强制性能耗限额标准的时间表，倒逼产品制造企业加快提升技术水平。

企业能效领跑者。选择电力、钢铁、建材、有色、化工、石油石化、煤炭、纺织、造纸等高耗能行业，从单位产品能耗领先企业中遴选领跑者。编制行业能效对标指南，鼓励全行业以能效领跑企业为目标开展能效对标，适时将能效领跑者能效水平转化为行业能耗限额标准指标，加快行业整体技术进步。

公共机构领跑者。选择学校、医院等不同类型公共机构实施能效领跑者制度，对能效领跑者给予政策扶持，引导公共机构以能效领跑者为标杆提升能效水平。建立公共机构能效领跑者案例库并向社会发布，适时将能效领跑者指标转化成制定节能目标、开展考核评价的标准和依据。

（二）节能“三大”倍增行动

高效节能产品倍增行动。建立节能产品消费积分制度，鼓励大型超市、龙头店商开辟节能产品销售专区，集中推进节能产品进家庭、节能设备进企业，通过强化认证标识、适当补贴等方式，引导消费者和企业选购高效节能产品和设备。组织实施节能产品惠民工程，发展节能电子商务、体验馆、博览（展示馆）等新业态，实现线上线下共同发展，重点推广高效节能家电、灶具、热水器、LED照明产品等家庭用能产品，及高效节能电机、工业锅炉等工业用能设备，2020年主要节能产品和设备销售量比2015年翻一番。

节能和新能源汽车倍增行动。鼓励节能和新能源汽车推广应用，健全消费者补贴及递减退出制度，适度超前建设充电桩、配套电网等基础设施，依托充电智能服务平台，形成较为完善的充电基础设施体系。到2020年，节能和新能源汽车保有量提高到500万辆。

节能服务产业倍增行动。加快发展节能服务产业，鼓励节能服务公司创新服务模式，为用户提供节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等“一站式”合同能源管理综合服务。积极培育第三方节能量审核和节能评估、检测、审计机构。健全市场监督管理秩序，对失信的节能服务公司、用能单位、第三方机构纳入负面清单，失信行为计入信用记录。落实税收优惠政策，鼓励银行等金融机构探索开展合同能源管理项目收益权抵押贷款,支持节能服务公司发行绿色债券，建立节能服务产业投资基金，通过贴息、转贷、补贴、奖励、资产证券化等方式，创新投债贷结合促进节能服务产业发展的新模式。到2020年，节能服务产业产值从目前的5000亿元左右增长到1万亿元，实现节能服务产业产值翻一番。

（三）工业能效赶超行动

落实《中国制造2025》战略，推动工业绿色转型升级，全面提高工业能源利用效率和清洁化水平，电力、钢铁、建材、石化、化工、有色等重点耗能行业能效水平达到届时世界先进水平，实现工业能效赶超，到2020年，工业增加值能耗降低18%，努力争取工业能源消费率先达到峰值。

深入推动工业结构优化升级。加快发展高附加值产业，降低高耗能产业比重，培育战略型新兴产业等新的增长点，合理规划产业和地区布局，推动工业发展逐步从资源、劳动密集型向资本、技术密集型转变。有效化解过剩产能，持续淘汰落后生产能力、工艺、技术和设备，提高淘汰标准。严格节能评估和审查，新开工高耗能项目能效水平要达到世界先进水平。探索从全生命周期推动工业节能，不断优化工业产品结构，推进产品生态设计，推广复合材料和高强度材料，减少生产过程中初级原材料和能源消耗，提高能耗低、附加值高工业产品比重。

大力推进工业能效提升。加强企业用能管理，推动能源管控中心建设，重点推进电力、煤炭、钢铁、有色金属、石油石化、化工、建材、造纸、纺织、印染、食品加工等行业节能，鼓励采取合同能源管理方式实施节能技术改造，探索通过能源托管方式降低用能成本。推进新一代信息技术与制造技术融合发展，把智能制造作为信息化和工业化融合主攻方向，用互联网+、云计算、大数据、工业机器人、智能制造等手段，提升工业生产效率，降低工业能耗。支持中小工业企业开展能源审计，增设能源管理岗位，提升能源管理水平。

（四）建筑能效提升行动

大幅提升新建建筑能效。提高建筑节能标准要求，政府投资建筑、保障性住房和大型公共建筑率先执行绿色建筑标准要求，逐步扩大绿色建筑标准强制执行范围。按照“一体化”理念设计建筑结构和用能系统，大力开展绿色建筑集中示范区建设，积极推进超低能耗绿色建筑。推进建造方式绿色化，推广装配式住宅，鼓励发展现代钢结构建筑。加快推进绿色农宅建设，编制推广图集和技术指南。到2020年，新建建筑能效水平较2015年提升20%，绿色建筑面积比2015年翻一番，50%的城镇新建建筑达到绿色建筑标准要求。

深化既有建筑节能改造。深入推进北方采暖地区既有居住建筑节能改造，因地制宜提高改造标准，开展超低能耗改造试点。加快推进夏热冬冷、夏热冬暖地区既有居住建筑节能改造。到2020年，基本完成北方采暖地区既有建筑节能改造。

优化建筑用能结构。大力推广可再生能源与建筑一体化，加快发展建筑光伏发电系统，鼓励推广太阳能热水器、空气源热泵热水器，有条件地区新建建筑应当按相关技术规范要求预留安装位置等。推广清洁高效智慧供暖，改进供热计量计价方式，条件适宜地区优先利用工业余热和浅层地能为建筑供暖。推广红外线灶、聚能灶等高效清洁灶具，农村地区推广清洁高效生物质采暖、炊事设备。

（五）交通节能推进行动

推进综合交通运输体系建设。加快高铁和铁路基础设施建设，提升核心铁路网的密度和运输能力。打造完善、无缝衔接、方便舒适的城市公共交通服务体系，提升公共出行比重。推广铁水联运、铁路集装箱运输网络、航空铁路联运等多式联运，发展甩挂运输，建设便捷、高效、信息化的物流平台、物流园、物流中心。到2020年，大城市公共出行比重达到60%。

促进交通运输用能清洁化。推广天然气车船，加强主要高速公路、道路沿线天然气加气站建设。提升铁路系统电气化水平，实施港口岸电改造工程。大力推广节能与新能源汽车，集中突破电动汽车关键技术，适度超前建设充电桩等基础设施。2020年基本完成现有港口的岸电改造，累计推广节能与新能源汽车500万辆。

提高交通运输工具能效水平。逐步提高车辆燃油经济性标准，加快油品质量升级。发展高效载货汽车，采用制动能量回收系统、复合材料等提高车辆燃油经济性。发展智能交通，建立公众出行信息服务系统，降低空载率和不合理客货运周转量。到2020年，新增乘用车平均燃料消耗量降至5.0升/百公里。

（六）公共机构节能率先行动

发挥公共机构节能表率作用。公共机构新建建筑率先普及绿色建筑，率先完成既有建筑节能改造、实现按热计量收费，率先实现新购公务用车普及节能和新能源汽车。创建2000家节约型公共机构示范单位，实施600个合同能源管理示范项目。

落实公共机构节能目标责任制。推进公共机构用能独立核算，定期开展能源审计，鼓励采用合同能源管理模式推进节能改造，研究实施公共机构用能托管制度。加强公共机构数据中心机房建设和运行管理，开展绿色数据中心节能改造试点。开展公共机构用能大数据管理，对采暖、空调、照明和炊事等重点用能系统实施能耗在线监测和用能优化。

公共机构应率先采购和使用节能、节水、环保等绿色产品、设备。进一步完善节能产品、设备政府采购名录，优先将取得节能产品认证证书的绿色产品、设备列入政府采购名录。

（七）重点用能单位“百千万”行动

对重点用能单位实行属地管理基础上的分级监管，落实各级节能主管部门监督管理责任，严格考核问责。全国能耗最高的一百家企业（集团）纳入中央政府重点监督管理范围，能耗较高的一千家重点用能单位纳入省级政府重点监督管理范围，其它重点用能单位（约X万家）由各市（区、县）负责节能监督管理。实施节能自愿活动，鼓励企业在完成国家节能目标要求基础上，自愿追求更高能效水平。实施重点用能单位综合能效提升工程，集中建设一批“能效工厂”，形成节能能力X亿吨标准煤。

推动用能单位加强全过程和各环节用能管理，促进节能管理持续改进，节能技术持续进步，能效指标持续提升。推进重点用能单位能源管理体系建设，落实能源管理岗位和能源管理负责人制度，强化能源计量器具配备，严格能源统计和能源利用状况报告制度，推广能耗在线监测系统。鼓励重点用能单位把能源节约作为降低运行成本、提高竞争力的重要途径，推动企业生产工艺优化和产品结构升级。

（八）节能重点工程推进行动

组织实施节能重点工程，激发市场主体节能的主动性，促进先进节能技术、装备和产品的推广应用，2020年重点行业主要产品单位能耗指标总体达到国际先进水平，“十三五”期间形成3亿吨标准煤左右的节能能力。

余热暖民工程。选择150个具备条件的市（县、区），开展余热暖民项目示范，通过建设高效采集、管网输送、终端利用供热体系，回收工业低品位余热为居民供热，探索建立余热资源用于供热的典型模式。到2020年替代燃煤供热20亿平方米以上，减少供热用原煤5000万吨以上。

燃煤锅炉节能环保综合提升工程。发布高效锅炉型号目录，推进燃煤锅炉“以大代小”，推广节能环保煤粉锅炉。鼓励综合采取锅炉燃烧优化、二次送风、自动控制、余热回收、太阳能预热、主辅机优化、热泵等技术实施锅炉房系统节能改造，提高运行管理水平和热效率。改善燃料品质，2020年锅炉煤炭全部采用洗选煤，逐步提高工业锅炉燃用专用煤的比例。“十三五”时期形成5000万吨标准煤的节能能力。

电机系统能效提升工程。推进电机系统调节方式改造，重点开展高压变频调速、永磁调速、内反馈调速、柔性传动等节能改造，支持基于互联网的电机系统能效监测、故障诊断、优化控制平台建设。鼓励采用高效电动机、风机、压缩机、水泵、变压器替代低效设备，加快系统无功补偿改造。2020年电机系统运行效率比2015年提高3~5个百分点，形成4000万吨标准煤的节能能力。

绿色照明工程。以城市道路/隧道照明节能改造为重点，加快半导体照明关键设备、核心材料研发和产业化，支持技术成熟的半导体通用照明产品推广应用。到2020年，在150个城市主干道推广4000万余盏LED路灯/隧道灯，形成节电能力约350亿度。

重点用能单位综合能效提升工程。支持燃煤电厂、钢铁、建材等500家大型重点用能单位实施能量系统优化、燃煤锅炉节能改造、电机系统等用能设备节能改造、生产工艺节能改造，并建立能源管理体系。

合同能源管理推进工程。扎实贯彻党中央国务院关于推广合同能源管理工作要求，落实预算内和中央财政资金支持政策，支持推广效益分享、节能量保障、费用托管、融资租赁等合同能源管理方式，实施节能改造，降低企业用能成本。鼓励合同能源管理项目融资创新，通过“债投”、“债贷”结合等方式支持项目实施。“十三五”时期形成8000万吨标准煤的节能能力。

城镇化节能升级改造工程。优化升级城市能源基础设施，扩大天然气、电力、分布式可再生能源等清洁能源供应能力，系统提升城市能源利用效率。对企业用能较为集中的园区、开发区等区域，将生产用蒸汽和热水供应纳入能源基础设施建设，减少小锅炉使用。对集中供热地区实施节能环保升级改造，减少管网漏损。对未纳入集中供暖的长江经济带等夏热冬冷地区，推广高效地能、江水源热泵，加大浅层地能开发力度，实施城镇冷热一体化节能改造工程。

煤炭消费减量替代工程。大力压缩钢铁、水泥、玻璃等高耗能行业过剩产能，大幅压减煤炭消费。实施煤炭高效、清洁、分质利用，提高煤炭利用效率。有条件的地区，有序推进煤改气、煤改电、工业副产煤气制备天然气，利用可再生能源、天然气、电力等优质能源替代煤炭，特别是散煤的消费。实施“地能暖村”节能减煤示范工程，鼓励因地制宜开发利用浅层地能替代散煤。到2020年，形成减量和替代原煤消费能力6000~9000万吨。

能量系统优化工程。按照能源梯级利用、系统优化的原则，对工业窑炉实施节能改造，推广应用热源改造、燃烧系统改造、窑炉结构改造等技术。推广普及中低品位余热余压利用技术，尤其是提高中小型企业余热余压利用率，推进余热余压利用技术与工艺节能相结合，提高企业余热余压回收利用效率。深入挖掘系统节能潜力，提升系统能源效率。推广新型高效工艺技术路线，提高行业能源使用效率。到2020年，形成5000万吨标准煤的节能能力。

节能技术产业化示范工程。推动节能领域建设一批国家重点实验室和国家工程技术中心，促进节能高新技术和产品研发创新。完善节能新技术新产品筛选评价机制，评选十大节能技术和十大节能实践案例。支持能源梯级利用、高效清洁利用等关键节能技术与产品示范，推动节能技术产品规模化生产和应用。构建基于市场机制的节能技术交易推广平台，采用“互联网+展览展示”等模式，推动节能技术加快普及。

（九）市场化节能机制推进行动

建立市场化交易机制。建立科学、合理、公平的用能权初始分配制度，率先在产能过剩行业和重点用能单位试点用能权初始分配。创新有偿使用，搭建交易平台，开展用能权交易。

强化电力需求侧管理。建设国家电力需求侧管理平台，推广电能服务，深入推进电力需求侧管理城市综合试点。鼓励电网企业推行节能低碳电力调度，加强储能系统和智能电网建设。引导电力用户积极采用节电技术产品，优化用电方式，提高电能利用效率。

实行绿色供应链管理制度。鼓励大型企业在采购产品和设备过程中针对零部件制造和流通环节提出节能要求，带动中小企业研发、生产节能产品和设备，采用节能低碳运输方式。积极应用物联网、大数据和云计算等信息技术，建立绿色供应链管理体系。到2020年，在重点行业选择一批龙头企业建立绿色供应链管理体系示范。

（十）节能能力意识提升行动

提升节能基础能力。完善能源统计指标体系，改进和规范能源统计方法，确保能源统计数据真实、完整。做好全国和各地区单位国内生产总值能耗指标公报和预测预警，定期发布节能目标完成情况晴雨表，推动跨部门能源消费数据共享。

提升节能执法和服务能力。健全节能管理、监察、服务“三位一体”节能管理体系，形成覆盖全国的省、市、县三级节能监察系统。建立节能服务咨询采购制度，发挥第三方机构和行业协会在审核评估、信息传播、节能改造等方面的作用。建立国家节能培训制度，对节能管理部门、重点用能企业、节能技术服务机构有关人员进行培训。

提升全社会节能意识。开展节能“进机关、进单位、进企业、进军营、进商超、进宾馆、进学校、进家庭、进社区、进农村”的“十进”活动，倡导合理用能生活方式和消费模式。充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，加强节能法律、知识宣传，报道先进典型，曝光反面事例。开展节能科普宣传活动，把节约资源纳入中小学课程。加强对外宣传，让国际社会了解中国在节能降耗和应对全球气候变化等方面的重大举措及其成效。

三、保障措施

（一）实施能耗总量强度双控

实行能源消费强度和总量“双控”制度，科学设定和分解地区控制目标。试行能源消费总量预算化管理，各地区制定能源消耗增量按年度分类制定预算，实施精细化管理。国务院每年组织开展省级人民政府节能“双控”目标责任评价考核，将考核结果作为政府和企业领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，实行问责制。中央安排专项资金奖励节能考核成绩突出地区，对超额完成节能任务的重点用能企业给予表彰奖励、信用升级、贷款优惠等政策扶持。

（二）健全法规标准约束

加快修订节能法，修订重点用能单位节能管理办法、固定资产投资项目节能评估和审查办法等，强化用能主体实施能源消费管理的法律责任。持续推进“百项能效标准推进工程”，建立以高耗能产品能耗限额标准、终端用能产品能效标准为核心、相关管理类标准为有效支撑的节能标准体系，提高建筑节能标准，实现2020年重点行业、设备节能标准完全覆盖。加强能耗限额标准、绿色建筑标准、能效标识等的监督执法，强化法律约束。

（三）强化政策激励引导

加大政府财政对节能重点工作的投入力度，财政资金主要支持节能科技创新、基础能力建设和公益性的重点节能工程。鼓励政府资金用于银行贷款贴息、担保、公私合营（PPP）等新模式，支持企业实施节能改造。制定实施鼓励余热余压余能发电和热电联产的经济优惠政策，实施节能服务产业税收减免政策。建立绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券，鼓励金融机构采用节能服务收益权抵押贷款等新方式。设立绿色发展基金，引导和扶持节能产业发展。

（四）加强组织实施保障

充分发挥节能减排领导小组的组织领导作用，有关部门重大节能法规政策、节能资金使用计划等应纳入国务院年度节能工作安排，报节能减排领导小组审议。国务院有关部门、各省（区、市）要将贯彻落实行动计划列入本部门、本地区重要议事日程，按照“1+n”工作要求制定出台具体落实措施。节能目标责任评价考核、节能产品和技术推广、节能标准制修订、节能执法监督、节能培训、节能国际合作、政策研究和评估等工作经费纳入中央和地方节能支出。国家发展改革委要会同有关部门密切跟踪工作进展，监督目标任务完成情况，定期开展评估检查和考核评价，将落实情况报告国务院。